Увеличение расходов на военные нужды стало консенсусным решением конгресса и администрации США.
1 октября в США начинается новый финансовый год, который продлится до 30 сентября 2019 года. На этот раз Пентагону выделяется 716 млрд долларов – на 16 млрд больше, чем в нынешнем году. 13 августа стало известно, что Дональд Трамп, находясь на военной базе Форт-Драм, расположенной в штате Нью-Йорк, подписал NDAA – санкционирующий закон по программе «Национальная оборона». Им и предусмотрено выделение министерству обороны этой гигантской суммы. О том, как готовится бюджет Пентагона, каков механизм его согласования с конгрессом, наш корреспондент беседует с военным аналитиком Сергеем ЛЕОНИДОВЫМ.
– Сергей Сергеевич, Дональд Трамп два месяца назад подписал так называемый санкционирующий закон, которым, как сообщила пресс-служба Белого дома, Пентагону выделено более семисот миллиардов. А когда государственный бюджет США принимается окончательно? Бюджет Пентагона он в себя включает?
– Давайте по порядку. Рассмотрение и утверждение государственного бюджета происходит в США существенно иначе, чем принято у нас. Начну с того, что под государственным бюджетом в Соединённых Штатах понимают бюджет федерального правительства, поэтому традиционно принято называть его федеральным бюджетом.
Ежегодное рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета входит в число важнейших функций обеих палат конгресса США. Их две: верхняя – сенат, нижняя – палата представителей. Проект федерального бюджета, составной частью которого является военный бюджет, разрабатывается в Америке в строгом соответствии с утверждёнными формами и требованиями, предъявляемыми к бюджетным документам. Достаточно сказать, что он публикуется в четырёх томах, включая приложения, аналитические выкладки и таблицы. В конгресс федеральным правительством – у нас в СМИ его обычно именуют администрацией США – представляются также подробные материалы по обоснованию бюджетной заявки.
То, что вы назвали бюджетом Пентагона, имеет детальную структуру. На верхнем уровне его формируют свыше 60 статей ассигнований, в приложениях к бюджету содержится разбивка ассигнований до уровня конкретных программ финансирования. По разработкам и закупкам вооружения и военной техники это свыше 3 тысяч позиций.
– А когда начинается работа над бюджетом?
– Для рассмотрения федерального бюджета в конгрессе США администрация президента через административно-бюджетное управление за 8–9 месяцев до начала очередного финансового года представляет так называемый президентский проект бюджета. Срок представления проекта бюджета – не позднее первого понедельника февраля. На практике сроки предоставления проекта не всегда строго соблюдаются, что влечёт затягивание процесса согласования бюджета в комитетах конгресса.
Рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета в конгрессе имеет три стадии. На первой принимается совместная бюджетная резолюция его обеих палат, на второй – осуществляется санкционирование федеральных программ, на третьей – утверждаются конкретные размеры ассигнований на санкционированные программы.
Совместная бюджетная резолюция устанавливает общий размер федеральных доходов и расходов, бюджетный дефицит, верхние пределы бюджетных ассигнований и расходов по всем федеральным программам на предстоящий финансовый год, а также допустимый уровень государственного долга. В настоящее время этот показатель может корректироваться и после выхода бюджетной резолюции. Резолюция принимается обеими палатами конгресса и не требует одобрения президента.
– Федеральный бюджет дефицитен?
– Да, и основательно. Известно, что за первые 11 месяцев нынешнего финансового года дефицит федерального бюджета США составил 895 млрд долларов, что на 222 млрд больше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Такая оценка приведена в обзоре управления конгресса по бюджету – данные открытые, они размещены на его официальном сайте.
Замечу, что разговоры о супердостижениях Трампа в экономике – это отчасти лукавство. Да, за 11 месяцев госдоходы зафиксированы на один процент выше, чем в прошлом году – это немного. Зато госрасходы выросли примерно на 7 процентов. Наибольший рост расходов отмечен в социальной сфере (разного рода пособия, здравоохранение) – 74 млрд, расходы на программы министерства обороны увеличились на 33 млрд, расходы на чистые проценты по государственному долгу – на 55 млрд. Государственный долг США составляет уже около 22,5 трлн долларов. Ежеминутно он увеличивается на один миллион долларов…
Бюджет Пентагона формируют свыше 60 статей ассигнований, в приложениях к нему содержится разбивка ассигнований до уровня конкретных программ финансирования. По разработкам и закупкам вооружения и военной техники это свыше 3 тысяч позиций
– Какая из палат готовит бюджетную резолюцию?
– Ответственность за её подготовку несут бюджетные комитеты палат. Спустя 6 недель после подачи президентом проекта бюджета комитеты и комиссии конгресса должны представить свои предложения по бюджету в бюджетные комитеты. Сенатский бюджетный комитет обязан подготовить свою версию бюджетной резолюции к 1 апреля, а конгресс – завершить подготовку совместной бюджетной резолюции к 15 апреля. Однако на практике этот график может нарушаться.
– На второй стадии прохождения бюджета в конгрессе проводится так называемое санкционирование…
– Да, это законодательное утверждение открытия новых или продолжения выполнения существующих федеральных программ. Санкционирующий закон сам по себе не определяет размеры ассигнований, а лишь разрешает их выделение на конкретную программу, определяя её цель и устанавливая в ряде случаев предельный объём средств, который может быть израсходован на неё за время действия этих ассигнований.
Законодательное утверждение военных программ осуществляется санкционирующим законом по программе «Национальная оборона» – The National Defense Authorization Act, или сокращённо NDAA. Этим законом утверждаются программы Пентагона, а также все другие компоненты федеральной программы «Национальная оборона».
По бюджету министерства обороны санкционированию подлежат практически все программы, связанные с обеспечением функционирования вооружённых сил США и их техническим оснащением. Санкционирование может осуществляться прямо или опосредованно. Прямо утверждаются основные программы разработок и закупок вооружения и военной техники, строительства военных объектов… А санкционирование ассигнований на содержание военнослужащих осуществляется путём установления численности личного состава вооружённых сил по основным категориям, размеров увеличения их окладов и надбавок, а также других показателей, которые определяют уровень затрат на их обеспечение.
Наша справка. В наступающем 1 октября финансовом году администрация США планирует увеличить число военнослужащих на 15.6 тыс. человек. Их денежное довольствие поднимут на 2,6 процента – это самый большой рост за последние 9 лет. Предельная численность сухопутных войск (the Army) составит 487,5 тыс., ВМС (the Navy) – 335,4 тыс., корпуса морской пехоты (the Marine Corps) — 186,1 тыс., ВВС (the Air Force) – 329,1 тыс.
За подготовку санкционирующего законопроекта по программе «Национальная оборона» отвечают профильные комитеты палаты представителей и сената США по делам вооружённых сил.
Комитеты по делам ВС имеют несколько подкомитетов, которые организуют слушания и специальное изучение основных вопросов каждой программы. Кроме того, в подготовке данного закона принимают участие представители других комитетов. Объём анализируемой комитетами по делам ВС информации постоянно растёт. Материалы слушаний по основным направлениям военной деятельности представляют собой объёмные многотомные публикации (за исключением материалов закрытых заседаний, которые огласке не предаются).
– Их анализ, как я понимаю, дело не одного дня…
– Не одной недели… Проекты санкционирующих законов по военному бюджету, подготовленные комитетами по делам ВС и согласованные с соответствующими комитетами, поступают на рассмотрение палат. Спорные вопросы по вариантам законопроектов, подготовленных палатой представителей и сенатом, рассматриваются согласительной комиссией, после чего скорректированный законопроект возвращается в обе палаты для окончательного утверждения.
Согласованный вариант законопроекта представляется президенту, который может его утвердить или наложить на него вето. Законодательно контрольных сроков утверждения санкционирующих законов не предусмотрено. Поэтому задержки в принятии бюджетной резолюции или полемика по основным военным программам могут привести к тому, что конгресс не примет согласованного варианта санкционирующего закона до конца текущего финансового года.
(Окончание в следующем номере)